市政府責成強制拆遷案

　　摘要：市政府作出《行政強制拆遷批準書》，并非訴訟法意義上的行政行為，不屬于法院行政訴訟的受案范圍。下面由上海廠房拆遷律師詳細講解。

　　【裁判摘要】

　　政府依據《城市房屋拆遷管理條例》(下稱《拆遷條例》)第十七條關于“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷”規定，責成有關部門強制拆遷行為，是一種基于行政隸屬關系而作出的內部行政行為，并未給當事人設定新的權利義務，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

　　【案情簡介】

　　原告：董某。

　　被告：某市人民政府(下稱市政府)。

　　2003年6月，董某所有的普慶南路9號五間房屋所在地塊經批準征收。在拆遷公告規定的期限內，董某與拆遷人未能達成拆遷補償安置協議，根據拆遷人的申請，市建設局于2004年1月作出《拆遷補償安置裁決書》，裁決董某在接到裁決之日起五日內將該房屋交拆遷人拆除等。但董某既未申請復議，又未提起行政訴訟，在裁決規定的期限內仍未搬遷。

　　2004年2月19日，市建設局向市政府申請對董某的房屋進行強制拆遷。市政府2004年3月30日作出《行政強制拆遷批準書》認為：被拆遷人董某在拆遷裁決規定的期限內無正當理由仍未搬遷，依《拆遷條例》第十七條之規定，責成市建設局組織有關單位進行強制拆遷。

　　2004年4月1日，市建設局向董某送達通知，限其在4月15日前自行搬遷并將房屋交給拆遷人拆除，逾期不履行義務，將組織相關單位實施強制拆遷。

　　董某認為，市建設局作出的拆遷補償裁決認定的房屋面積有誤;房屋評估報告沒有依據市場價格進行評估，且評估公司也不是拆遷人和被拆遷人共同委托的，評估報告在程序上和實體上都是錯誤的;市政府在董某未與拆遷人達成補償安置協議的情況下批準強制拆遷侵犯了其私有財產權。故，其向法院提起行政訴訟，請求撤銷市政府作出的《行政強制拆遷批準書》。

　　【法院判決】

　　1、一審判決。一審法院認為，在董某與拆遷人未能達成協議的情況下，市建設局根據拆遷人的申請作出拆遷補償裁決，董某如認為該裁決未能補償到位，可通過司法途徑尋求救濟，現董某仍以裁決不合理作為拒絕搬遷的理由不成立。因董某在裁決所確定的期限內未予搬遷，市政府依據法規授權，批準市建設局組織有關單位強制拆除董某的房屋并不對其合法權益造成侵害。法院遂判決：駁回董某的訴訟請求。

　　后董某不服一審判決，提起上訴。

　　2、二審判決。二審法院認為，因董某未按拆遷裁決規定的搬遷期限對其房屋實施搬遷，市政府依《拆遷條例》第十七條規定，責成市建設局強制拆遷，并未給當事人設定新的權利義務，該責成有關部門強制拆遷行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。原審判決認定事實清楚，但適用法律錯誤。故，二審法院裁定：撤銷一審判決，駁回董某對市政府的起訴。

　　【爭議焦點】

　　市政府實施的責成有關部門強制拆遷行為，是否屬于法院行政訴訟的受案范圍?

　　【律師點評】

　　《拆遷條例》第十七條規定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”本案一、二審法院的分歧體現在對政府作出的強制拆遷批準行為的認識上。對此，應從以下三個方面進行剖析：

　　一、責成強制拆遷行為并非訴訟法意義上的行政行為。

　　根據《最高人民法院關于執行<行政訴訟法>若干問題的解釋》精神，屬于行政訴訟受案范圍的可訴行政行為應當具備以下幾個方面的特征：一是行政主體所實施的行為;二是與行使行政職權有關的行為;三是對相對人權利義務產生實際影響的行為;四是有司法審查可能性的行為;五是具有司法審查必要性的行為。以上五個方面的特征必須同時具備，缺一不可。

　　就責成強制拆遷行為的法律屬性而言，雖然具備主體、職權兩個方面要素，但卻在產生實際影響、司法審查可能性、必要性三個方面存在可訴性的缺陷。

　　首先，根據《拆遷條例》第十七條規定，責成強制拆遷行為是由市、縣人民政府對有關部門作出的。這里的有關部門主要指房屋拆遷管理、規劃、公安等部門。雖然責成強制拆遷行為是因為被拆遷人拒絕搬遷而引發，但這一行為的運行、作用是在行政機關之間，并不直接作用于被拆遷人，對被拆遷人的權利義務不產生直接影響。

　　其次，從司法審查可能性看，市政府責成強制拆遷行為，屬于行政機關的內部行為，《行政訴訟法》已將其排除司法審查范圍。

　　再者，從司法審查必要性看，在責成強制拆遷行為之前，有拆遷管理部門作出的拆遷裁決行為，之后有相關部門實施的強制拆遷行為，被拆遷人通過對以上兩個行為進行救濟足以保護其合法權益。因此，對于將裁決行為與具體強制拆遷行為聯系起來的責成強制拆遷行為，沒有司法審查的必要性，如此也并不會使被拆遷人的合法權益喪失救濟途徑。

　　故，由于責成強制拆遷行為不具備訴訟法意義上的可訴性行政行為的基本特征，其不屬于行政訴訟的受案范圍。

　　二、責成強制拆遷行為屬于內部行政行為。

　　《行政訴訟法》明確將內部行政行為排除在司法審查的范圍之外。其中，第12條第(三)項所規定的行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定只是內部行政行為中比較典型的一種，但行政機關之間同樣存在著內部行政行為。

　　基于內部行政行為而體現出來的行政機關之間的關系通常呈現出兩種形態，一是縱向的形態，它發生在上下級行政機關之間;二是橫向的形態，在同級或不同級的斜向行政機關之間。之所以將內部行政行為排除在司法審查的范圍之外，是因為該類行為發生在行政權的運行體系之內，并不對外產生法律上的效果，而行政訴訟保護的是受行政行為影響的公民、法人或者其他組織的合法權益，故司法權不應干涉屬于行政權內部的事務。

　　房屋拆遷是與城市建設項目緊密相關，無論是基于政府公益項目，還是商業性項目，從長遠和整體利益上講都是符合公共利益需要的。為了保證拆遷及建設項目順利進行，《拆遷條例》第十七條賦予了市、縣人民政府責成其職能部門實施強制拆遷的職權。

　　此種責成強制拆遷行為，與外部行政行為明顯有別的屬性：(1)行為的主體雖然為市、縣人民政府，但對象為政府職能部門;(2)行為的效力僅及于政府的職能部門，而非拆遷人或被拆遷人，受到責成的部門應當做好強制拆遷的準備和實施工作;(3)被拆遷人的權利義務并不因責成強制拆遷行為而受到直接的影響。

　　既然責成強制拆遷行為屬于內部行政行為，當然應將其拒之于行政訴訟的大門之外。

　　三、將責成強制拆遷行為納入訴訟沒有任何實際意義。

　　如前所述，責成強制拆遷行為發生在上下級行政機關之間，這一行為僅僅是對下級行政機關設定了一定的義務，除此之外，責成強制拆遷行為并不能約束他人。

　　在市、縣人民政府作出責成強制拆遷行為時，對被拆遷人合法權益產生影響的行為只有兩個，一是房屋拆遷主管部門作出的拆遷補償安置裁決;二是有關部門根據市、縣人民政府的責成所實施的強制拆遷行為。

　　由此可見，責成強制拆遷行為在其中僅起承上啟下的作用，拆遷補償安置裁決是責成強制拆遷行為的基礎，而強制拆遷行為的依據則是責成強制拆遷行為。實施責成強制拆遷行為的直接目的是實現裁決的內容。

　　因此，將責成強制拆遷行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，并不會使被拆遷人救濟權利受到絲毫的影響。

　　結合本案，董某在市建設局作出行政裁決后，如認為該裁決不合法，可通過復議或訴訟尋求救濟。但董某在法定期限內，既不申請復議，又不提起行政訴訟，現其仍以裁決不合法而拒絕搬遷，理由不成立。而且，在董某未按裁決規定的搬遷期限實施搬遷的情況下，市政府根據《拆遷條例》第17條規定，責成有關部門強制拆遷，并非設定新的權利義務，亦未對董某的權利義務產生實際影響。

　　故，市政府作出《行政強制拆遷批準書》，并非訴訟法意義上的行政行為，不屬于法院行政訴訟的受案范圍。二審法院裁定駁回董某的起訴正確。